——关于和顺县扶贫开发工作现状的思考

扶贫点凤闯村养牛园区（全景）

和顺县恋思移民新村

和顺县松垴村双孢菇种植基地

横岭镇在片区扶贫开发项目支持下大力发展养牛业

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》指出，提高扶贫标准加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱，尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象的自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题；努力推动贫困地区经济社会又好又快发展。它既明确了今后一段时期全国扶贫开发的目标任务，也指明了开展工作的方向和要求。

一、和顺县基本县情

和顺县位于全省的最东部，与河北邢台市相邻。平均海拨1300米。县域总面积2250平方公里，东西长75公里，南北宽30公里。年平均气温6.7度，无霜期125天，昼夜温差大，夏无酷暑、清凉宜人。境内山大坡广，水草丰盛，宜林面积150万亩，全县森林覆盖率为28%。由于其具有得天独厚的畜牧重点县、黄牛改良基地县。

全县管辖5镇、5乡、294个行政村、14.4万人，其中农村人口11.1万人，贫困村260个，贫困人口69199人，占全县农业人口的62%。到2013年底，农业人口人均纯收入4347元，同比增长14.8%，贫困人口人均纯收入2064元，有9000贫困人口实现脱贫。

二、扶贫开发的模式

（1）连片开发整村推进模式

以整村推进为平台，以连片贫困村为一个大板块，按照“一县一业、一村一品”的农业发展战略，大力推进“百企千户万头”工程，通过扶持养牛专业合作社，建设现代化的养牛园区。全年投入片区开发资金2000万元、整村推进资金400多万元、以工代赈资金705万元、饮水安全资金507万元、电网建设资金9325万元、土地整理资金3350万元、水利建设资金2785万元、农业项目资金1100万元、畜牧资金1000万元，共2.5亿元用于壮大全县的养牛产业，极大地改善了连片地区的生产生活条件，有效改变了农牧业基础薄弱、装备条件差的基本现状，提升了产业级次，扩大了产业规模。

（2）产业开发订单农业模式

发展形成“公司+基地+农户”一体化循环经济模式，集中力量支持龙头企业，大力发展订单农业，并通过企业吸纳当地劳动力，促进带动农户的发展增收。目前，全县有国家级龙头企业1个、省级龙头企业4个，发展订单农业3800亩，吸纳当地劳动力1000余人。发展双孢菇项目建设30万平方米，带动辐射周边2800户农户、7680口人，在引领全县县域经济发展中发挥积极的示范带动作用。

（3）小额信贷和互助金模式

以缓解困难群众筹资难的问题为出发点，积极主动实施小额信贷和互助金工作。通过以较低的成本和简单手续，在扶持困难群众发展小商业、小加工、小运输、小养殖等项目上发挥重要的推动作用。目前，全县发展小额信贷会员491人，涉及3个乡镇，21个项目村。组建村中心16个、信贷小组120个，投放信贷本金300多万元；互助金项目参加农户达到305户，财政投入扶贫互助金100多万元，发放信贷本金600多万元。

（4）上下联动定点帮扶模式

2013年全县共派驻定点扶贫单位199个，蹲点干部956名，在10个乡镇145个贫困村开展进行定点帮扶工作，受益农户22737户、76579口人。实施的帮扶项目30余个，总投资额达3573.78万元，比上年增长了19%。为了进一步深化定点帮扶工作，在全县范围内开展了500名科级干部下基层活动，抽调县直部门115名副科干部深入115个行政村担任第一书记，指导并协助驻村点定规划，兴产业，引资金，跑项目，解难题。全年共协调帮扶资金860.75万元，帮贫到户党员干部为贫困户捐资赠物达215万元，凸显“扶好一个村、辐射一个乡、影响一大片”的示范作用。

三、当前全县扶贫开发面临的困难和问题

（1）文化水平低，人口素质差，自我发展的潜力不足，扶贫难度加大。全县农村人口文化素质偏低，据不完全统计，全县农村人口中初中以下学历文化程度占到40%，大专以上文化程度仅为8%。而且农村长居人口呈年龄老化趋势，50岁以上的居民人口占80%，这些人长居农村，远离城镇主流社会，长期的生活习惯形成了特定的生产生活方式和行为价值观，思维和行为的特定的标记，很难在短期内改变，造成了一些农业生产的新理念、新技术、新知识在短期得到推广和应用，一些扶贫项目建成后管理跟不上， “有项目、无产业”，半途而废的问题逐步显现出来。

（2）产业级次低，机制不灵活，贫困人口增收困难，贫富差距拉大。主要表现在以下4个方面：一是产业级次低，规模小，市场竞争力弱。传统的农业耕作方式和独户分散的经营方式，很难规避产业规模小、科技含量低，产业链短，产品附加值低，利润空间小，加上薄弱的产业基础，遇上自然灾害和市场价格下跌，农业经营项目基本处于亏本经营的状态，造成发展资金积累困难等问题。二是组织松散，机制不灵活，主体作用难以发挥。当前，全省扶贫开发项目大多以村或协会为单位组织实施的，由于村组织和协会在管理上比较松散，缺少有能力、有知识、有管理经验的带头人来管理集体事务，加上运作机制不规范，导致项目运行达到预期效果。三是扶贫项目增收占比小。从2013年农民人均纯收入构成分析，劳务工资性收入占41%，，家庭经营收入占36.8%，转移性收入和财产收入占22.2%。数据显示，在扶贫开发助推贫困群众增收脱贫上，长期稳定的增收项目还略有不足。四是贫富差距大。与全省年均水平相比差距大，当年全县农民人均纯收入为4347元，贫困农民人均纯收入2064.68元，而全省农民人均纯收入为7154元，低于全省2807元。与城镇居民收入水平相比，当年全县城镇居民人均可支配收入为17787元，是农民人均收入的4.1倍，是贫困农民人均纯收入的8.6倍。

（3）缺乏带动和引领作用，扶贫的放大效应很难显现。一方面，缺乏城镇带动力。贫困问题是“三农”问题的深层表现。“三农”问题产生的根源在于国家长期的二元结构的社会制度。如长期的抑农助工政策、城乡分割的户籍制度等所引发的一系列缺失公平的城乡医疗卫生、教育等问题，导致农村的优秀人才流入城市，多数人才不愿在农村发展，使一些新观念、新技术不能在农村融合发展。另一方面，缺乏龙头企业引领带动。从全县5个龙头企业的发展情况看，由于资金管理、技术、土地等多方面的因素制约，基本处于初始发展阶段。有的没有达到设计上产能力，对农户的带动作用十分微弱，有的处于微利或亏本运行状态，带动贫困农户稳定增收无从谈起。

（4）贫困村农业基础薄弱、生产要素流失。目前，和顺县多数贫困村自然气候条件差，多数耕地干旱缺水，土壤有机含量难以提高。气候高寒，生长期短，冰雹、霜冻、洪涝等自然灾害频发，以及农业基础设施老化，给扶贫开发工作带来很大的难度，造成脱贫返贫交织现象十分普遍。此外，为方便子女就学，多数农村青壮劳动力向大村和城镇聚集，从事种养业生产的主要为老弱病残人口，造成先进农业科技推广困难，扶贫成果转化缓慢低效。

（5）地方财政困难，投入有限，资金短缺的现状难以改变。尽管近年来国家扶贫投入逐年增加，但对和顺县而言，由于扶贫区域项目欠账多，工程难度大，建设成本高，需要投入的资金量大，加上县里不具备拿出大量财政资金用于扶贫开发的能力，单靠国家投入很难满足建设需要，扶贫项目建设推进困难，配套建设的资金筹措更难。

四、扶贫开发模式创新需把握的基本原则

（1）经济效益与社会效益相结合

进一步改善贫困地区的基本生活条件，以提高贫困人口的生活质量和综合素质为目标，不断引导贫困群众在国家的帮助和扶持下，以市场为导向，有效调整经济结构，主动开发当地资源，通过发展生产，提高贫困农户自我积累、自我发展的能力，逐步走符合实际的、有自己特色的发展道路。

（2）实事求是与因地制宜相结合

要坚持科学制定扶贫开发规划，以贫困乡村为基础，明确建设内容、实施措施、帮扶单位和资金来源。制定规划要实事求是、综合设计、因地制宜、分类指导，要统一评估、统一论证、一次批准、分年实施、分期投入、分期分批地解决问题。

（3）实现整体开发与个体扶持的结合

要坚持把贫困区域作为一个整体进行通盘考虑，以此制定扶贫开发的政策和模式，而不是把贫困地区进行条块分割，各个击破问题。要实现整体开发总揽全局，整合各方面的资源，扬长避短，集中力量开发个别地区占优势的产业，实现优势互补。

（4）实现公共财政扶持与市场开发相结合

农村扶贫开发离不开政府的支持，特别是公共财政的支持。继续增加对农业和农村发展的投入。按照统一规划、明确分工、统筹安排的要求，整合现有各项支农投资，集中财力，突出重点，提高资金使用效率。同时，还要依靠市场开发，利用社会资金加速贫困地区的市场扶贫开发。

（5）实现经济扶持和文化扶持相结合

在建立实物资本和人类技能积累的基础之上，要注重对信息、知识的吸收和改造。重视科学技术和普及教育事业，以此来保证扶贫开发的顺利实施。同时，通过就业岗位培训和教育、医疗设施建设和投入，逐步实现公共服务的均等化，提高当地居民的文化素质。

五、对扶贫开发创新模式的建议

（1）努力提高贫困人口素质

贫困地区人口数量很大，给整个贫困区域的经济发展带来了沉重的压力，加上现有贫困人口中半文盲人口的大量存在，使得贫困地区的人力资源和整体的经济、环境发展很不协调，从而阻碍了贫困地区的可持续发展。因此，要不断提高人口的质量和劳动力素质，为农村贫困地区实现扶贫开发创造重要条件，使贫困者能够独立自主地改善自己生活状况。

（2）建立有效的市场经济扶贫开发模式

着力转变计划性扶贫体制，建立有效的市场经济扶贫模式。农村扶贫重在开放市场，开放市场又重在广修道路，不仅包括水泥路、柏油路，还包括信息路。贫困农村只有开阔了市场环境，外部的资源才能大量进入，生产可能性曲线就会向外移动，财富自然就会增加。此外，要积极探索合作社的管理模式，让农民作为主体参与市场的竞争，把扶贫项目的运行转换成市场条件下一个具体的关系人、受益人。走开发式，参与式扶贫的路子。

（3）因地制宜地实行整村推进和片区开发

要紧紧围绕全县农业开发战略，在“一县一业”的框架内，科学规划项目，特别要广泛征求贫困群众的意愿，使扶贫项目成为当地产业发展的支柱项目，使扶贫项目成为农民脱贫致富的基础项目。要积极完善和规范合作社和协会运作机制，充分调动农民的积极性，使农民成为脱贫的主导力量，积极培植大户，让大户带动小户，让龙头带动连片特困地区，让产业的发展推动连片特困地区的发展，落实各种责任制，实现项目进一村活一村，进一片兴一片富一片。

（4）以城镇化引领为抓手，注重辐射和带动作用

坚持城乡统筹发展，以城镇化引领农业经济的发展，通过转型农村社区建设，把贫困人口从不适宜居住的地方搬出来，相对集中居住达到规模效应，并配套相应的基础设施和基本公共服务资源，吸引更多的优秀人才集聚，提升农村产业从业人员和经营者素质，以产业发展带动农村的发展，以农业经济发展带动贫困村的发展，以贫困村的发展带动贫困人口的增收和减贫。

（调研时间：2014年3月成稿时间：2014年5月）